Der Ton wird rauer

100 Jahre Betriebsprüfung (1919 bis 2019)

Die steuerliche Betriebsprüfung wurde nach dem Ersten Weltkrieg im Jahr 1919 eingeführt. Die entsprechenden Grundlagen waren in der Reichsabgabenordnung verankert. Im Gegensatz zum allgemeinen Wortgebrauch und der bekannten Ursprungsbezeichnung Betriebsprüfung wurde durch die Abgabenordnung (AO) aus dem Jahr 1977 die Bezeichnung Außenprüfung eingeführt. Damit sollte deutlicher zum Ausdruck kommen, dass das Verfahren nicht nur auf Betriebe, also Unternehmen beschränkt ist, sondern durchaus auch bei anderen Steuerpflichtigen Anwendung finden kann. Die Betriebsprüfung war im Laufe ihrer Geschichte immer stark von der Kooperation zwischen Steuerpflichtigen und den Finanzbehörden geprägt. Der häufig gehörte Satz „Wir sind uns hier nicht zu 100 Prozent sicher, das klären wir dann mit der Betriebsprüfung“, verdeutlicht eindrucksvoll das Miteinander. Es wurde um jede vermeidbare Steuerbelastung zusammen gerungen, jedoch war das ein Ringen auf Augenhöhe. Aber nicht nur die Art und Weise der Kommunikation, sondern auch das Vorgehen hat sich stark verändert, denn im Laufe ihrer hundertjährigen Geschichte hat die Betriebsprüfung durch eine Vielzahl von Überarbeitungen und Verschärfungen ihre heutige Form erlangt.

Wesentliche Verschärfungen

Als quasiamtliche Richtlinie für Außenprüfer wurde am 15. März 2000 die Betriebsprüfungsordnung (BpO) eingeführt und hat zugleich nicht unerhebliche Verschärfungen mit sich gebracht:

Seitdem gilt, dass die Prüfung grundsätzlich in den Geschäftsräumen/Wohnräumen des Steuerpflichtigen durchzuführen ist; nur in Ausnahmefällen darf die Prüfung im Finanzamt oder an einem anderen Ort stattfinden. Die bis dato eher übliche Prüfung beim Steuerberater wurde dadurch mehr und mehr zurückgedrängt. Die Vorteile, im Unternehmen vor Ort zu prüfen und Informationen auf kurzem Wege, ohne Filterfunktion durch einen Steuerberater – erhalten zu können, sollten genutzt werden. Ein Schelm, wer Böses dabei denkt.

Die ausschließliche Papierprüfung hat ausgedient, und daher hat sich auch die Prüftiefe ­verändert.

Die bislang übliche, standardmäßige Prüfdauer von drei Jahren kann nun auf vorangegangene oder nachfolgende Veranlagungszeiträume ausgeweitet werden. Das kann hinsichtlich der Klärung eines Sachverhalts sowohl von Vorteil, bei Verdacht des Vorliegens einer Steuerverkürzung aber auch von Nachteil sein.

Die Betriebsprüfer dürfen alle Mitarbeiter ohne vorherige Zustimmung des Steuerpflichtigen befragen. Davon wird erfahrungsgemäß Gebrauch gemacht, ohne dass es sich dabei zwingend um die benannten Auskunftspersonen handelt.

Digitalisierung und moderne Betriebsprüfung

Elektronischer Datenzugriff, die Prüf-Software IDEA oder die digitale Lohnschnittstelle sind ein deutlicher Fingerzeig, dass die Digitalisierung auch in der Finanzverwaltung angekommen ist. Das Datenzugriffsrecht während einer Außenprüfung wurde bereits im Jahr 2002 gesetzlich geregelt. Dies führte dazu, dass Daten auf CD/DVD für den Prüfungszeitraum oder sogar ein Lesezugriff des Außenprüfers im unternehmenseigenen System grundsätzlich ab dem Veranlagungszeitraum zulässig sind und von den geprüften Steuerpflichtigen auch auf Anfrage zur Verfügung gestellt werden müssen. Es hat im zeitlichen Nachgang sicherlich noch über einige Jahre hinweg die kombinierte Papier- und digitale Prüfung gegeben. Jedoch ist das nun nahezu passé; von Außenprüfern wird von diesem Recht auf Datenüberlassung Gebrauch gemacht. Die ausschließliche Papierprüfung hat somit ausgedient, und daher hat sich auch die Prüftiefe verändert: Anstelle des Durchforstens einer unübersehbaren Anzahl an Leitz-Ordnern importieren die jeweiligen Betriebsprüfer zwischenzeitlich die Finanzbuchhaltungsdaten in ihr Prüfungssystem und starten dort die üblichen Prüfroutinen. Dank IDEA, der Prüf-Software der Finanzbehörden, können die Betriebsprüfer heute neben einer betriebswirtschaftlichen Überprüfung automatisch eine Plausibilitätsprüfung der EDV-gesteuerten Buchführung und sogar Analysen, beispielsweise nach Benford, durchführen lassen. Damit ist eine Prüfung in ihrer Tiefe deutlich fundierter möglich als früher. Überdies greifen die Finanzbehörden auch zu anderen Quellen bei der Informationsbeschaffung. Beispiele sind das Internet oder Social Media sowie eigene finanzbehördliche Informationsquellen, wie Datenbanken über Briefkastengesellschaften und elektronische Bilanzen. Dies führt unweigerlich dazu, dass den Betriebsprüfern eine Vielzahl von Informationen zur Verfügung stehen und damit immer häufiger bestimmte Quellen, etwa Presseberichte oder Veröffentlichungen auf der firmeneigenen Website, relevante Informationsquellen bieten. In diesem Zusammenhang werden unter anderem Mitteilungen zu durchgeführten oder geplanten Umstrukturierungsmaßnahmen oder Auslandsaktivitäten von der Betriebsprüfung stets aufgegriffen und auf die steuerliche Belastbarkeit von Aussagen überprüft.

Risikoorientierte Prüfung seit 2016

Der Gesetzgeber hat für die Finanzbehörden in den letzten Jahren die Rahmenbedingungen für eine risikoorientierte Prüfung geschaffen. Aufgrund des Gesetzes zur Modernisierung des Besteuerungsverfahrens können seit 2016 Risikomanagementsysteme, also elektronische Prüfsysteme eingesetzt werden, die den Beamten Fehlerhinweise beziehungsweise Unplausibilitäten anzeigen. Dies führt dazu, dass die Prüfungstiefe nochmals zugenommen hat und die geprüften Steuerpflichtigen immer gläserner und transparenter werden.

Sachverhaltsermittlung und -verprobung

Daneben wurden die Betriebsprüfer mit neuen Instrumenten zur Sachverhaltsermittlung ausgestattet. Mit der Nachschau in der Umsatzsteuer, der Lohnsteuer oder beim Einsatz von Kassensystemen kann die Finanzverwaltung unangekündigt die Überprüfung eines bestimmten Sachverhalts unabhängig von der Außenprüfung vornehmen und bei Bedarf sogar nahtlos in eine Betriebsprüfung überleiten. Es ist auffällig, dass beim Einsatz von Kassensystemen oder gerade deswegen Manipulationen unterstellt werden. Die Prüfungsintensität hat in diesem Bereich nochmals deutlich zugenommen. Wer bei derartigen Kassensystemprüfungen nicht mit stichhaltigen Argumenten in Einzelbereichen punkten kann, muss mit schmerzlichen Zuschätzungen rechnen. Seit 2015 gelten zudem die von der Finanzverwaltung aufgestellten Grundsätze zur ordnungsmäßigen Führung und Aufbewahrung von Büchern, Aufzeichnungen und Unterlagen in elektronischer Form sowie zum Datenzugriff (GoBD). Im Zusammenspiel mit dem Urteil des Bundesfinanzhofs vom 16. Dezember 2014 (BFH, X R 42/13, BStBl. 2015 II, S. 519) darf die Finanzverwaltung im Rahmen der Prüfung auch auf freiwillig geführte Aufzeichnungen zugreifen, wenn diese für die Besteuerung relevant sind. Dem Datenzugriff unterliegen danach grundsätzlich auch die Daten aus vorgeschalteten Systemen oder Nebensystemen, was die Zugriffsrechte der Betriebsprüfer nochmals deutlich erweitert hat.

Auslandssachverhalte im Trend

Auch Auslandssachverhalte finden bei den Prüfern verstärkt Anklang. Ab einem gewissen Umfang der Auslandsaktivitäten eines Unternehmens galten sie zwar schon immer als Prüfungsschwerpunkt und waren spezialisierten Fachprüfern vorbehalten. Doch auch hier zeigen sich gravierende Veränderungen: Fortschreitende Globalisierung und weltweiter Handel führen dazu, dass immer mehr Prüfungshandlungen im Rahmen der Betriebsprüfung ohne spezifische Fachprüfer durchgeführt werden. Gezieltes Nachfragen und Hinterfragen des Sachverhalts ist üblich und nimmt einen nicht unerheblichen Zeitraum in Anspruch. Außerdem sollte seitens des Steuerpflichtigen nicht unterschätzt werden, dass auch in diesem Zusammenhang eine verbesserte Kommunikation samt Datenabgleich zwischen den Behörden der beteiligten Länder genutzt werden kann. Überdies machen sich hier auch die strengeren Regelungen unter anderem bei Vorliegen von Beteiligungen im Ausland zur Dokumentation der Verrechnungspreise sowie zu weiteren Meldeerfordernissen bemerkbar. Insoweit sollte man sich bewusst sein, dass diese behördeninternen Informationsquellen bereits zur Vorbereitung einer Betriebsprüfung genutzt und der Einsatz dieser Informationen geplant werden. All diese Informationsquellen können zu einem gewissen Informationsvorsprung der Finanzbehörden führen. Dieses Wissen und aktuelle Ereignisse beeinflussen natürlich auch den Ablauf einer Betriebsprüfung mit zum Teil unangenehmen Folgen.

Pönalisierung von Prüfungsfeststellungen

Als Reaktion auf sogenannte Leaks (von Luxemburg bis Panama und Paradise) sowie dem Ziel des Gesetzgebers, der Gleichmäßigkeit der Besteuerung einen Schritt näher zu kommen, ist in jüngster Vergangenheit eine vermehrte Pönalisierung von Prüfungsfeststellungen zu beobachten. Früher wurden aus der Betriebsprüfung heraus meist lediglich die Evidenzfälle an die Bußgeld- und Strafsachenstelle weitergeleitet. Seit dem bereits am 31. August 2009 von der Finanzverwaltung veröffentlichten gleichlautenden Erlass über Zweifelsfragen dahingehend, zu welchem Zeitpunkt nach 
§ 10 Abs. 1 BpO der Betriebsprüfer die Bußgeld- und Strafsachenstelle informieren und einbinden muss (Finanzministerium NRW 31.08.2009, S 1400-5-V A5, BStBl. 2009 I, S. 829), hat sich das geändert; nun wird eine entsprechende Unterrichtungspflicht bereits dann begründet, wenn Anhaltspunkte für die auch nur mögliche Durchführung eines Strafverfahrens vorliegen. Dabei muss die Schwelle des Anfangsverdachts nach § 152 Abs. 2 Strafprozessordnung (StPO) noch nicht überschritten sein. Seitdem ist eine deutliche Zunahme der Einleitung von Steuerstrafverfahren aus der Betriebsprüfung heraus festzustellen. Derartige Steuerstrafverfahren treffen immer die Geschäftsführer oder Vorstände beziehungsweise die für Unternehmen verantwortlich handelnden Personen, nicht jedoch die Unternehmen selbst. Gegen diese können jedoch Bußgeldverfahren eingeleitet werden, wenn Organe oder verantwortlich handelnde Personen des Unternehmens unternehmenseigene Pflichten verletzt haben. Auch bei derartigen Ordnungswidrigkeitenverfahren ist in den letzten Jahren ein spürbarer Anstieg zu verzeichnen.

Zielvorgaben der Finanzbehörden

Dass dieses Vorgehen System hat, wird an dem Umstand deutlich, dass mit den Finanzämtern jährlich individuelle Ziele für die Festsetzungsbereiche, die Betriebsprüfung sowie die Lohnsteueraußenprüfung vereinbart werden. Im Zuge dessen erhalten auch die Betriebsprüfer klare Vorgaben, welches Mehrergebnis in einem Kalenderjahr erreicht werden muss. Als kleiner Anhaltspunkt sollen hierzu die Zahlen für 2015 herangezogen werden: Ausweislich der Zahlen des Bundesministeriums der Finanzen wurde in diesem Zeitraum pro Prüfer ein Mehrergebnis von über 1,2 Millionen Euro erreicht. Die Finanzverwaltung bestreitet zwar immer wieder den Erfolgsdruck oder das persönliche Interesse der Betriebsprüfer an Mehrergebnissen, der Deutsche Steuerberaterverband selbst äußert seine Erfahrungen aber dahingehend, dass selbst erfahrene Prüfer immer schärfer und leistungsorientierter vorgehen, um diese vermeintlich nicht existenten Zielvorgaben zu erreichen.

Fazit

Die Praxis der steuerlichen Betriebsprüfung wurde in den letzten Jahren von verschiedenen Einflussfaktoren (Digitalisierung, Pönalisierung und neuen Instrumenten) geprägt und verändert. Vor dem Hintergrund, dass die Betriebsprüfung regelmäßig das Eingangstor in die Business Operations der Unternehmen darstellt und damit die größtmögliche Chance zur Aufdeckung von Unregelmäßigkeiten bis hin zu wirtschaftskriminellem Geschäftsgebaren wie Geldwäsche, Steuerhinterziehung und Korruption bietet, sollten Unternehmen die aktuellen Rahmenbedingungen kennen und entsprechende Strategien für die Betriebsprüfung entwickeln. Denn nach der Prüfung ist immer auch vor der Prüfung.