Ungarn muss ausländische und inländische Hochschulen gleichbehandeln

Nach Ansicht von Generalanwältin Kokott muss Ungarn ausländische und inländische Hochschulen gleichbehandeln.

Die 2017 in Ungarn eingeführten Erfordernisse eines völkerrechtlichen Vertrags mit dem Herkunftsstaat und einer dortigen tatsächlichen Lehrtätigkeit seien nicht mit dem Unionsrecht und dem Recht der WTO vereinbar.

2017 wurde das ungarische Hochschulgesetz dahingehend geändert, dass Hochschulen aus Nicht-EWR-Staaten nur dann in Ungarn tätig sein dürfen, wenn ein völkerrechtlicher Vertrag zwischen Ungarn und ihrem Herkunftsstaat besteht. Außerdem müssen alle ausländischen Hochschulen, die eine Hochschulausbildung in Ungarn anbieten wollen, eine solche auch in ihrem Herkunftsstaat anbieten.

Die nach dem Recht des US-Bundesstaates New York gegründete und vom US-amerikanischen Geschäftsmann ungarischer Herkunft George Soros geförderte Central European University (CEU) war die einzige in Ungarn bereits tätige ausländische Hochschule, die die neuen Anforderungen nicht erfüllte. Sie hat inzwischen den Betrieb in Ungarn eingestellt und im November 2019 einen neuen Campus in Wien (Österreich) eröffnet.

Die Kommission hat im Jahr 2018 gegen Ungarn eine Vertragsverletzungsklage wegen der betreffenden Änderungen des Hochschulgesetzes erhoben. In ihren Schlussanträgen von heute schlägt Generalanwältin Juliane Kokott dem Gerichtshof vor, dieser Klage stattzugeben.

Die Generalanwältin vertritt die Auffassung, dass das Erfordernis eines völkerrechtlichen Vertrags mit dem Herkunftsstaat gegen das Gebot der Inländerbehandlung (Gebot, ausländische und inländische Dienstleister gleich zu behandeln) nach dem GATS-Übereinkommen (General Agreement on Trade in Services, Allgemeines Übereinkommen über den Handel mit Dienstleistungen) verstoße. Dieses wurde im Rahmen der Welthandelsorganisation (WTO) abgeschlossen und von der EU genehmigt und damit Teil des Unionsrechts. Obwohl der Gerichtshof normalerweise das WTO-Recht nicht durchsetze, sei er dafür zuständig, unionsintern über Klagen zu entscheiden, mit denen die Kommission dessen Nichteinhaltung durch einen Mitgliedstaat rügt. Denn durch diese Klage verleihe die Union ihrer Entscheidung Ausdruck, sich völkerrechtskonform verhalten zu wollen. Dies entspreche der umfassenden Zuständigkeit der Union im Bereich der Handelspolitik, aufgrund deren sie nach außen für alle Verpflichtungen aus dem GATS einstehe und die Verhandlungen im Rahmen der WTO übernehme.

Im Rahmen des GATS habe sich Ungarn in Bezug auf Maßnahmen wie die hier streitigen vollumfänglich dazu verpflichtet, ausländische und inländische Dienstleister gleich zu behandeln. Von der Möglichkeit, bei Hochschuldienstleistungen hinsichtlich der Inländerbehandlung Vorbehalte anzumelden, habe Ungarn keinen Gebrauch gemacht. Daher könne die neue Anforderung nicht gerechtfertigt werden.

Wenn auch ein völkerrechtlicher Vertrag, wonach die Regierung des Herkunftsstaats einer Hochschule deren Tätigkeit in Ungarn grundsätzlich unterstützt, im Grundsatz deren Vertrauenswürdigkeit belegen und dadurch zur Vermeidung betrügerischer Geschäftspraktiken beitragen könne, erscheine das Erfordernis in seiner konkreten Ausgestaltung als Mittel zu einer willkürlichen Diskriminierung drittstaatsansässiger Hochschulen. Denn ob und wann es zu so

einem Vertrag komme, habe allein Ungarn in der Hand. Damit laufe dieses Erfordernis letztlich auf einen Genehmigungsvorbehalt hinaus. Einen solchen habe Ungarn im Rahmen des GATS aber gerade nicht in Anspruch genommen.

Außerdem verstoße das Erfordernis eines völkerrechtlichen Vertrags mit dem Herkunftsstaat gegen die Charta der Grundrechte der Europäischen Union. Es schränke nämlich die Freiheit zur Gründung und zum Betrieb von Lehranstalten sowie die Freiheit der Wissenschaft in unverhältnismäßiger Weise ein. Die Unionsgrundrechte binden Ungarn im Hochschulbereich, soweit es wie hier völkerrechtliche Verpflichtungen der Union umsetzt. Die ursprünglich von Ungarn im Rahmen des GATS eingegangenen Verpflichtungen seien nämlich auf die Union übergegangen.

Daneben verstößt das Erfordernis einer tatsächlichen Lehrtätigkeit im Herkunftsstaat, das für alle ausländischen Hochschulen gilt, also auch für solche aus anderen Mitgliedstaaten der EU oder des EWR, nach Ansicht von Generalanwältin Kokott wegen seines diskriminierenden Charakters bzw. seiner Unverhältnismäßigkeit gegen die Niederlassungsfreiheit, die Dienstleistungsrichtlinie¹, die Grundrechte-Charta (Freiheit zur Gründung und zum Betrieb von Lehranstalten sowie die Freiheit der Wissenschaft) sowie das Gleichbehandlungsgebot des GATS. Die Niederlassungsfreiheit umfasse insbesondere das Recht eines Wirtschaftsteilnehmers, seiner Tätigkeit ausschließlich in einem anderen Mitgliedstaat nachzugehen.

Fußnote

¹ Richtlinie 2006/123/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12. Dezember 2006 über Dienstleistungen im Binnenmarkt (ABl. 2006, L 376, S. 36).