Bei der Berechnung einer höchst umstrittenen Steuer wird es auch künftig keine einheitliche Lösung geben, wie das Hin und Her in der Diskussion über die Vorschläge der Bundesländer zeigt. Die vorgestellten Konzepte können jedoch nicht als Grundlage, sondern lediglich als Verteilungsmaßstab für eine Grundsteuer dienen, deren Gesamthöhe auf Basis des Belastungsgrunds bereits vorher zu ermitteln ist.
Bis 2025 muss die Grundsteuer neu berechnet werden. Aktuell stehen die Länder vor der Wahl, nach dem Modell des Bundes vorzugehen – dann ist nichts weiter zu tun – oder für ihren Bereich eine eigene Berechnungsmethode zu finden. Denn die Bundesländer haben über eine sogenannte Öffnungsklausel die Möglichkeit, vom Modell des Bundes abzuweichen und ein eigenes Gesetz für die Berechnung zu verabschieden. Insoweit gilt eine Umsetzungsfrist bis Ende 2024. Nach einer Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) ist die Grundsteuer spätestens bis zum 1. Januar 2025 neu zu berechnen.
Das Bundesmodell
Ende 2019 hatte der Gesetzgeber das neue Gesetz zur Grundsteuer verabschiedet. In das Modell des Bundes fließen neben der Grundstücksfläche und dem Bodenrichtwert auch Parameter ein, wie die Immobilienart und die Nettokaltmiete sowie die Gebäudefläche und das Alter des Anwesens. Nach diesem Verfahren müssen ab dem Jahr 2022 rund 36 Millionen Grundstücke beziehungsweise wirtschaftliche Einheiten in Deutschland neu bewertet werden, danach alle sieben Jahre wieder. Das Modell des Bundes wird womöglich verfassungsrechtlich keinen Bestand haben. Dafür spricht, dass der Gesetzgeber durch Einräumung einer Länderöffnungsklausel im Grunde genommen selbst zugibt, auf welch tönernen Füßen sein Bundesmodell steht. Dieses Modell wird von den relevanten Verbänden ebenfalls abgelehnt, weil es zu komplex und aufwendig ist. Auch die Landesregierung Hessen sowie der niedersächsische Finanzminister sehen das so. Letzterer geht zudem davon aus, dass das Bundesmodell rechtsunsicher ist. Der bekannte Steuerrechtler Gregor Kirchhof hält das Bundesgesetz sogar für verfassungswidrig, wie er in seinem Gutachten für den Zentralen Immobilien Ausschuss (ZIA) schreibt. Deshalb dürfte es wohl auch nicht weiterhelfen, wenn der Bund die Steuermesszahl anhand der tatsächlichen Berechnungen noch einmal evaluieren und gegebenenfalls anpassen will, bevor das neue Grundsteuerrecht im Jahr 2025 erstmalig zur Anwendung kommt.
Mitstreiter des Bundes oder eigene Modelle
Ungeachtet der Kritik am Bundesmodell wollen die Länder Berlin, Brandenburg, Bremen, Rheinlandpfalz, Saarland, Schleswig-Holstein und Thüringen sich am Modell des Bundes orientieren. Der Senat in Berlin geht davon aus, dass die Reform für Mieter in normalen Wohnlagen keine zusätzlichen Belastungen bringen wird, während Grundstücke, deren Wert deutlich schneller gestiegen ist, zukünftig höher bewertet werden. In die gleiche Richtung tendiert Schleswig-Holstein. Ziel soll eine aufkommensneutrale Reform ohne Steuererhöhung durch die Hintertür sein. Dann wird die Grundsteuer in guten Wohnlagen höher ausfallen als in weniger guten. Zudem ist im Norden ein Transparenzregister geplant, in dem der Hebesatz veröffentlicht wird, der das Steueraufkommen der jeweiligen Kommune konstant hält. Noch unentschlossen, ob sie sich für ein eigenes Landesmodell entscheiden, sind hier die Länder Mecklenburg-Vorpommern, Nordrhein-Westfalen und Sachsen-Anhalt (Stand 6. November 2020). Derzeit zeichnen sich drei Ländermodelle ab. Eine reine Steuer nach Grundstücks- und Gebäudefläche, eine Bodenwertsteuer sowie eine Steuer nach Fläche und Lage.
Modifiziertes Bodenwertmodell
Baden-Württemberg entschied sich, ein eigenes Gesetz zur Bemessung der Grundsteuer zu erlassen. Am 28. Juli verabschiedete die Landesregierung den Gesetzentwurf für ein modifiziertes Bodenwertmodell. Grundlage für die Neuberechnung sollen im Südwesten unserer Republik zukünftig die Grundstücksfläche sowie der Bodenrichtwert sein. Primäres Ziel ist es, das Wohnen nicht zu verteuern. Während die Eigentümer von Wohngebäuden weniger belastet werden, sollen Brachflächen in Wohngebieten hingegen höher besteuert werden.
Reines Flächenmodell
In Bayern soll demgegenüber die Steuer ausschließlich nach den Flächen von Grundstücken und Gebäuden festgesetzt werden. Die dortige Landesregierung sieht in dem reinen Flächenmodell den Vorteil, dass es bei steigenden Immobilienpreisen nicht automatisch alle paar Jahre wieder notwendig ist, die Grundsteuerlast und in der Folge auch die Mieten zu erhöhen. Das heißt, das Flächenmodell bietet Mietern und Eigentümern den relativ besten Schutz vor Mehrbelastungen. Möglicherweise wird deshalb auch das bayerische Flächenmodell noch von weiteren Ländern trotz aller tatsächlich bestehenden Nachteile übernommen, schließlich war Bayern auch Vorreiter mit Blick auf die Länderöffnungsklausel.
Moderates Modell
Hessen wird ebenfalls von der Öffnungsklausel Gebrauch machen. Dort soll ein Verfahren auf der Basis der Grundstücks- und Gebäudeflächen – ergänzt um den Lagefaktor – zum Tragen kommen. Die dortige Landesregierung hält eine Regelung, bei der in guter Lage mehr Grundsteuer anfällt als in einer weniger guten, für gerecht, einfach und verständlich und auch sowohl für die Bürger als auch die Verwaltung gut nachvollziehbar, wie die Steuer berechnet wird. Und auch Sachsen legte am 14. Juli einen eigenen Gesetzentwurf zur Reform der Grundsteuer vor. Die dort vorgesehene individuelle Regelung soll Wohnimmobilien nicht höher belasten.
Flächen-Lage-Modell Hamburg
Da das Modell des Bundes bei der Grundsteuer den Bodenwert mit einbezieht, hat sich auch Hamburg entschieden, eine eigene Berechnungsmethode zu wählen. Grund ist wohl, dass der Immobilienmarkt in der Hansestadt angespannt ist und die Bodenwerte in die Höhe geschossen sind. Die entscheidenden Parameter sind dort die Fläche und die Wohnlage. Nach den Plänen des Senats will man unabhängig von der Nutzung Grundstücksflächen mit 0,02 Euro und Gebäudeflächen mit 0,40 Euro je Quadratmeter bewerten. Wohnanlagen sollen steuerlich begünstigt werden. Die Berechnung der Lage orientiert sich am Mietspiegel, wonach die Grundstücke in normale und gute Wohnlagen unterteilt sind. Für brachliegende Grundstücke, für die bereits eine Baugenehmigung vorliegt, soll zukünftig ein höherer Hebesatz zum Tragen kommen. Bodenspekulanten will die Hansestadt mit der sogenannten Grundsteuer C abschrecken.
Flächen-Lage-Modell Niedersachsen
Der niedersächsische Finanzminister Reinhold Hilbers erläuterte sein Flächen-Lage-Modell am 17. September 2020 vor der Mitgliederversammlung des Bunds der Steuerzahler (BdSt) Niedersachsen/Bremen. Innerhalb der Regierungskoalition sei bisher aber noch keine Entscheidung gefallen, ob man sich am Bundesmodell orientieren oder für ein eigenes Landesmodell entscheiden werde. Das Flächen-Lage-Modell Niedersachsen orientiert sich an einem flächenbezogenen Ansatz (Fläche von Grundstücken und Gebäuden), will aber zusätzlich die Lage des Grundstücks durch einen Lagefaktor für die Orts- beziehungsweise Stadtteile berücksichtigen – in bis zu sieben Kategorien. Damit sollen gute und schlechte Lagen unterschiedliche Steuerlasten auslösen. Im Gegensatz zu einer Verkehrswertberechnung, die nach dem Bundesmodell alle sieben Jahre aktualisiert werden müsste, soll man beim niedersächsischen Modell angeblich 45 Prozent weniger Personal in den Finanzämtern benötigen.
Beurteilung der Ländermodelle
Scheitern dürfte wohl das Baden-Württemberger Modell, weil es hier keinen Unterschied macht, ob das Grundstück lediglich mit einem Einfamilienhaus oder mit einem zwölfgeschossigen Mietshaus bebaut ist. Gleiches dürfte für das wertabhängige Modell gelten, weil hier allein schon alle Gebäude sowie unbebauten Grundstücke neu bewertet werden müssten. Aufgrund der Schwächen des reinen Flächenmodells soll das eher strukturschwache Mecklenburg-Vorpommern mittlerweile dazu tendieren, sich aufgrund seiner vielen großen Grundstücke mit Gemüseanbau und Kleintierhaltung notgedrungen für das Modell des Bundes zu entscheiden. Dagegen bevorzugt die Immobilienbranche den bayerischen Weg, welcher von der reinen Grundstücksfläche ausgeht. Dieser sei einfacher und weniger bürokratisch, denn eine Fülle der benötigten Daten läge bereits bei anderen Behörden vor, wie etwa bei den Liegenschafts-, Grundbuch- und Bauämtern.
Fazit und Ausblick
Zu bezweifeln ist, ob sich mit den skizzierten Modellen die Ziele, die mit der Grundsteuerreform propagiert wurden – „gerecht, transparent und einkommensneutral“ –, tatsächlich erreichen lassen. Unabhängig davon, welches Modell am Ende gewählt wird, darf es im Ergebnis nicht zu einer missbräuchlichen, willkürlichen Grundsteuerfestsetzung kommen. Andernfalls besteht die Gefahr, dass die erteilten Grundsteuerbescheide gemäß § 125 Abs. 1 Abgabenordnung (AO) nichtig beziehungsweise gemäß § 124 Abs. 3 AO unwirksam sind. Daher dürfen die jeweiligen Modelle lediglich als Verteilungsmaßstab für eine Grundsteuer verwendet werden, deren Gesamthöhe, ausgehend vom Belastungsgrund, bereits vorab ermittelt worden ist. Aus diesem Grund schlagen wir vor, ein Modell auf der Basis von § 42 Grundsteuergesetz zu verwenden, das wertunabhängig sowie einheitlich und bundesweit einsetzbar ist, entsprechend dem seit rund 30 Jahren in den neuen Bundesländern geltenden Recht. Ein besonderer Vorteil dieses Modells besteht auch darin, dass dann das bisherige unzweckmäßige, kostenintensive dreistufige Grundsteuerfestsetzungsverfahren nur noch einstufig auf Ebene der Gemeinden erfolgt. Das bedeutet konkret, die bisherigen beiden, durchaus kostenintensiven Stufen auf Ebene der Finanzämter würden entfallen.
