Ordnungsgeld gegen Bundestagsabgeordnete
BVerfG, Pressemitteilung vom 08.10.2019 zum Beschluss 2 BvE 2/18 vom 17.09.2019
Wendet sich ein Antragsteller im Organstreitverfahren gegen die durch den Sitzungspräsidenten des Bundestages verhängten parlamentarischen Ordnungsmaßnahmen Ordnungsruf, Ordnungsgeld und Sitzungsausschluss, so ist vor Anrufung des Bundesverfassungsgerichts zunächst erfolglos das von der Geschäftsordnung des Bundestages vorgesehene Einspruchsverfahren durchzuführen. Dies hat der Zweite Senat des Bundesverfassungsgerichts mit am 8. Oktober 2019 veröffentlichtem Beschluss entschieden und einen entsprechenden Antrag eines Bundestagsabgeordneten als unzulässig verworfen. Zur Begründung hat der Senat angeführt, dass das Rechtsschutzbedürfnis für ein Organstreitverfahren fehlen kann, wenn ein Antragsteller völlig untätig geblieben ist, obwohl er in der Lage gewesen wäre, die gerügte Rechtsverletzung durch eigenes Handeln rechtzeitig zu vermeiden. Zwar soll einem Antragsteller nicht unter pauschalem Hinweis auf allgemeine politische Handlungsalternativen der Zugang zu einem verfassungsgerichtlichen Verfahren abgeschnitten werden. Von derartigen diffusen Handlungsmöglichkeiten sind aber diejenigen Handlungsoptionen abzugrenzen, die nicht politisch, sondern normativ vorgesehen sind, gerade um ein Verfassungsrechtsverhältnis erst zu konkretisieren, zu gestalten und gegebenenfalls zu klären.
Sachverhalt
Nach der konstituierenden Sitzung des 19. Deutschen Bundestages fand in dessen 19. Sitzung am 14. März 2018 nach ausführlichen Erläuterungen des Wahlverfahrens durch den Bundestagspräsidenten die Wahl der Bundeskanzlerin als erster Tagesordnungspunkt statt. Die Bundeskanzlerin erhielt die erforderliche Mehrheit und leistete anschließend ihren Amtseid. Unmittelbar im Anschluss daran äußerte der Bundestagspräsident (Antragsgegner): „Bevor ich die Sitzung unterbreche, muss ich noch folgenden Sachverhalt ansprechen: Der Abgeordnete Petr Bystron hat in der Wahlkabine den von ihm ausgefüllten Stimmzettel samt seinem Wahlausweis fotografiert und dieses Foto veröffentlicht. Er hat damit bewusst gegen den Grundsatz der Geheimhaltung der Wahl verstoßen. Herr Abgeordneter Bystron, wegen dieser schwerwiegenden Verletzung der Ordnung und Würde des Bundestages verhänge ich gegen Sie gemäß § 37 unserer Geschäftsordnung ein Ordnungsgeld in Höhe von 1.000 Euro.“
Nach den eigenen Ausführungen des Antragstellers in seiner Antragsschrift hatte er in der Wahlkabine seinen Abgeordnetenausweis und seinen angekreuzten Stimmzettel fotografiert und über seinen Twitter-Account veröffentlicht, versehen mit der Überschrift: „Nicht meine Kanzlerin“. Die Stimmabgabe wurde ungeachtet der Ordnungsmaßnahme nicht für ungültig erklärt. Der Antragsteller legte keinen Einspruch gegen die Ordnungsmaßnahme ein. Mit Schreiben vom 21. März 2018 erklärte die Verwaltung des Deutschen Bundestages gegenüber dem Antragsteller in Höhe von 1.000 Euro die Aufrechnung mit der ihm zustehenden Abgeordnetenentschädigung.
Wesentliche Erwägungen des Senats
1. Der Antrag auf die Feststellung, dass der Antragsgegner die Rechte des Antragstellers aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG durch die Verhängung des Ordnungsgeldes verletzt hat, ist unzulässig. Dem Antragsteller fehlt das im Organstreitverfahren erforderliche Rechtsschutzbedürfnis. Auch im Organstreitverfahren ist das Rechtsschutzbedürfnis des Organs grundsätzlich Voraussetzung für die Sachentscheidung. Das Organstreitverfahren ist eine kontradiktorische Parteistreitigkeit mit Antragsteller und Antragsgegner. Es dient maßgeblich der gegenseitigen Abgrenzung der Kompetenzen von Verfassungsorganen oder ihren Teilen in einem Verfassungsrechtsverhältnis. Das Rechtsschutzbedürfnis ist gegeben, wenn und solange über die Rechtsverletzung zwischen den Beteiligten Streit besteht. Das auf Seiten des Antragstellers erforderliche Rechtsschutzbedürfnis ist jedoch nicht in jedem Fall schon damit dargetan, dass der Antragsteller die Verletzung oder unmittelbare Gefährdung eigener oder der Rechte und Pflichten des Organs, dem er angehört, im Einzelnen darlegt. Das Bundesverfassungsgericht hat auf einen ihm angetragenen Organstreit hin nicht darüber zu befinden, ob dem Antragsteller zur Verfolgung seines Prozesszieles außerhalb der gewählten Verfahrensart andere gleichwertige verfassungsrechtliche Wege offen gestanden hätten oder noch offenstehen. Umso weniger darf es einen Antragsteller auf den Weg rein politischen Agierens verweisen, der dem Organstreit verfassungsrechtlich und prozessual nicht gleichwertig ist. Demgegenüber bestanden seit jeher Zweifel am Rechtsschutzbedürfnis für ein Organstreitverfahren, wenn ein Antragsteller völlig untätig geblieben ist, obwohl er in der Lage gewesen wäre, die nunmehr gerügte Rechtsverletzung durch eigenes Handeln rechtzeitig zu vermeiden; demgemäß wurde verlangt, dass ein Antragsteller die ihm möglichen Schritte unternimmt, um seinem Ziel zur Durchsetzung zu verhelfen. Zwar soll einem Antragsteller nicht unter pauschalem Hinweis auf allgemeine politische Handlungsalternativen der Zugang zu einem verfassungsgerichtlichen Verfahren abgeschnitten werden. Von derartigen diffusen Handlungsmöglichkeiten sind aber diejenigen Handlungsoptionen abzugrenzen, die nicht politisch, sondern normativ vorgesehen sind, gerade um ein Verfassungsrechtsverhältnis erst zu konkretisieren, zu gestalten und gegebenenfalls zu klären.
2. Nach diesen Maßstäben ist von einem Antragsteller zu verlangen, gegen die durch den Sitzungspräsidenten verhängten parlamentarischen Ordnungsmaßnahmen Ordnungsruf, Ordnungsgeld und Sitzungsausschluss vor Anrufung des Bundesverfassungsgerichts zunächst erfolglos das von der Geschäftsordnung vorgesehene Einspruchsverfahren durchzuführen. Denn das insofern vorgesehene Prozedere ist mit allgemeinen politischen Handlungsalternativen nicht vergleichbar.
a) Soweit es um Abgeordnete geht, ist verfassungsrechtliche Grundlage der Ordnungsgewalt die durch Art. 40 Abs. 1 Satz 2 GG eingeräumte Geschäftsordnungsautonomie, die das Parlament berechtigt, zur Aufrechterhaltung der Ordnung in den Sitzungen Regeln aufzustellen. Diese Geschäftsordnungsautonomie soll das geordnete Funktionieren des Parlaments im Staats- und Verfassungsleben sichern. Ihr Regelungsbereich bezieht sich auf die inneren Angelegenheiten des Parlaments, insbesondere dessen Organisation, Verfahren und Disziplin. Originärer Träger beziehungsweise Inhaber der Ordnungsgewalt ist der Bundestag in der Gesamtheit seiner Mitglieder. Das kommt auch in § 39 GOBT zum Ausdruck, wonach das Plenum und nicht der Präsident über Einsprüche gegen Ordnungsmaßnahmen entscheidet. Die Ausübung seiner Ordnungsgewalt hat der Bundestag auf den sitzungsleitenden Präsidenten übertragen (§ 7 Abs. 1 Satz 2 GOBT), der sie in den Plenarsitzungen nach Maßgabe der Ordnungsbestimmungen der §§ 36 bis 41 GOBT in eigener Verantwortung und unabhängig wahrnimmt.
Der Einspruch wird als Rechtsbehelf verstanden. Er hat keine aufschiebende Wirkung. Allgemein gilt, dass dem Einspruch der Charakter eines Antrags auf Abhilfe an die „nächsthöhere Instanz“ zugeschrieben wird, mit dem der betroffene Abgeordnete eine Überprüfung der gegen ihn ergangenen Ordnungsmaßnahme durch den Bundestag, den Inhaber der Ordnungsgewalt, erreichen will. Dies hebt den Einspruch von anderen, außerhalb eines solchen ausdrücklichen Regelungssystems stehenden politisch-parlamentarischen Handlungsmöglichkeiten ab.
b) Die seitens des Antragstellers wie auch in Teilen des Schrifttums vertretene Auffassung, der Einspruch sei mangels gegenüber dem Parlament bestehender Entlastungs- und Kontrollfunktion als Rechtsbehelf verzichtbar, überzeugt nicht. Eine Entlastung des etwaig nachfolgenden verfassungsgerichtlichen Verfahrens kommt dem Einspruch aufgrund seiner niedrigen Erfolgsquote in der Tat nicht zu. Jedoch geht es hier um eine normative Betrachtung des Einspruchs als vom parlamentarischen Binnenrecht vorgesehenes Element der Konfrontation mit dem Zweck der jedenfalls möglichen Aufklärung eines Verfassungsrechtsverhältnisses.
Gleiches gilt für die dem Einspruch vereinzelt abgesprochene Kontroll- und Selbstreinigungsfunktion. Von den Fällen nachträglicher Verhängung von Ordnungsmaßnahmen abgesehen, wird die entsprechende Entscheidung des Sitzungspräsidenten in der Regel, so wie auch im vorliegenden Verfahren, zeitlich kurzfristig und in der Aktualität der konkreten Situation getroffen werden. Über den Einspruch wird hingegen am nächsten Plenarsitzungstag entschieden. Allein schon aufgrund dieses „retardierenden Moments“ gibt die Formalisierung des Einspruchsverfahrens Gelegenheit zur parlamentarischen Reflexion und eröffnet eine Kontrollmöglichkeit.
c) Zu berücksichtigen ist ferner, dass das Einspruchserfordernis im Spannungsverhältnis von Parlament und Abgeordneten beziehungsweise von Geschäftsordnungsautonomie und Abgeordnetenrechten eine wesentliche legitimatorische Funktion erfüllt. Die durch den Bundestagspräsidenten wahrgenommene Ordnungs- und Disziplinargewalt ist Bestandteil der dem Parlament durch Art. 40 Abs. 1 Satz 2 GG gewährleisteten Geschäftsordnungsautonomie. Träger und Inhaber dieser Ordnungsgewalt ist mithin das Plenum des Deutschen Bundestages. Der Sitzungspräsident übt sie jedoch kraft Übertragung durch das Parlament und nach den Bestimmungen der Geschäftsordnung in eigener Verantwortung und unabhängig aus. Es handelt sich also um eine Delegation, die Begründung einer neuen, eigenständigen Zuständigkeit des Delegatars. Dem entspricht es, dass der Abgeordnete, der von einem Ordnungsruf, einem Sitzungsausschluss oder der Verhängung von Ordnungsgeld betroffen ist, gemäß § 39 GOBT Einspruch zum Bundestag erheben kann. Dass das Plenum des Bundestages über den Einspruch entscheidet, ist Ausdruck des Umstandes, dass es weiterhin Träger der Ordnungsgewalt bleibt. Diese gehört zu den traditionellen Bereichen der Geschäftsordnungsautonomie und steht dem Bundestagspräsidenten als sitzungsbezogene Kompetenz gerade nicht in vollem Umfang originär zu, sondern ist, jedenfalls was die Mitglieder des Bundestages anbelangt, durch das Parlament „in seine Hände gelegt“. Dem entspricht, dass das Plenum in seiner Entscheidungsbefugnis nicht eingeschränkt ist; es ist an die vorgängige Entscheidung des Bundestagspräsidenten nicht gebunden. Die Entscheidung über den Einspruch stellt sich damit als die originäre Plenumsentscheidung und wesentliches Element des Meinungsbildungs- und Diskursprozesses im Parlament dar.
d) Für die auch verfassungsprozessuale Relevanz des Einspruchsverfahrens spricht schließlich die Bedeutung des von sämtlichen einspruchsfähigen Ordnungsmaßnahmen geschützten Guts, nämlich Ordnung und Würde des Bundestages. Mit diesen unbestimmten Rechtsbegriffen sind Konzepte in Bezug genommen, die offen sind für gesellschaftliche Entwicklungen und deren Spiegelung im parlamentarischen Raum und als Ausdruck eines sich wandelnden Selbstverständnisses des Bundestages durchaus einem dynamischen Verständnis unterliegen können. Umso dringender ist es dann jedoch geboten, das gesamte Parlament mit der Frage zu befassen, ob der Bundestagspräsident als mit der Ordnungsgewalt betrauter Delegatar der Geschäftsordnungsautonomie die treffende Wertung des gültigen parlamentarischen Willensbildungsprozesses vollzogen hat.
Von einem Abgeordneten kann daher erwartet werden, gegen formelle Ordnungsmaßnahmen das von der Geschäftsordnung vorgesehene statthafte Einspruchsverfahren anzustrengen und erst nach dessen Erfolglosigkeit um verfassungsgerichtlichen Rechtsschutz nachzusuchen. Nur so kann der innerparlamentarische Willensbildungs- und Diskursprozess durchlaufen und abgeschlossen werden. Dies dient somit zugleich einer verfahrensrechtlichen Eröffnung und Stärkung des parlamentarischen Reflektionsraums: Das im parlamentarischen Verfahren nach Art. 42 GG gewährleistete Maß an Öffentlichkeit der Auseinandersetzung und Entscheidungssuche eröffnet Möglichkeiten eines Ausgleichs widerstreitender Interessen und trägt zu einer Willensbildung der Abgeordneten bei, die sie in die Lage versetzt, die Verantwortung für ihre Entscheidung zu übernehmen. Streit über das parlamentarische Selbstverständnis gehört in erster Linie in den Binnenraum des Parlaments, sofern dieser regelhafte Mechanismen zur Konsensbildung und Dissensbewältigung bereithält. Dies ist mit dem System der Ordnungsmaßnahmen der §§ 36 ff. GOBT und dem nachgelagerten Einspruchsverfahren des § 39 GOBT der Fall.
