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100 Jahre - Umsatzsteuer

Umsatzsteuer

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Für manchen ist es kein Grund zum Feiern, und trotzdem: In unserer schnelllebigen Zeit ist es geradezu beruhigend, dass etwas ein Jahrhundert über­dauert – und sei es auch nur eine Steuerart.

Am 1. August 1918, die Kriegswirren des Ersten Weltkriegs waren noch allzu gegenwärtig, trat eine neue Steuer in Kraft, die Umsatzsteuer, deren Geburtstag sich in diesem Jahr zum 100. Mal jährt. Herzlichen Glückwunsch! Mittlerweile ist diese Steuerart der größte Exportschlager Europas, fast alle Staaten dieser Welt haben eine Umsatzsteuer eingeführt, zuletzt die Vereinigten Arabischen Emirate und Saudi-Arabien zum 1. Januar 2018.
Der Erfolg der Umsatzsteuer lässt sich bereits an ihrem Aufkommen ablesen: Im Jahre 2016 spielte sie allein in Deutschland sagenhafte 217 Milliarden Euro ein, das entspricht einem Anteil am Gesamtsteueraufkommen (706 Milliarden Euro) von Bund und Ländern in Höhe von circa 31 Prozent. Die Umsatzsteuer hat sich damit längst emanzipiert und die anderen Steuerarten im Aufkommen – selbst die lange Jahre aufkommensstärkste Lohnsteuer – abgehängt. Verantwortlich dafür ist natürlich der Anstieg des Regelsteuersatzes von einst 0,5 Prozent im Jahre 1918 auf den heute gültigen Regelsteuersatz in Höhe von 19 Prozent. Der deutsche Gesetzgeber und die deutsche Finanzverwaltung scheinen damit den von Jean Baptiste Colbert (Finanz­minister unter Ludwig XIV.) bereits im 17. Jahrhundert formulierten Hinweis perfekt berücksichtigt zu haben, der da lautete: „Die Kunst der Besteuerung liegt darin, die Gans so zu ­rupfen, dass sie unter möglichst wenig Gezische so viele Federn wie möglich lässt“.

Komplexer als gedacht

Es scheint, als ob – um mit Colbert zu sprechen – die Umsatzsteuergans noch möglichst viele Federn bereit hält, die gerupft werden können. Und dennoch: Auch die Umsatzsteuer ist keineswegs eine einfache Steuer, weder theoretisch noch in der Praxis. Bereits der Altmeister der Umsatzsteuer, der Staats­sekretär im Reichs­fi­nanz­mi­nis­terium Johannes Popitz, hat sie 1928 in seinem Großkommentar zur Umsatzsteuer mit den Worten umschrieben: „Die Umsatzsteuer steht […] abseits von allen Steuern, sie ist problematischer als die anderen.“
Verantwortlich hierfür ist zum einen ein grundlegendes Missverständnis: Gemeinhin wird die Umsatzsteuer als Mehrwertsteuer bezeichnet, stellt aber in der rauen Steuerrechtswirklichkeit nur wirtschaftlich eine den Mehrwert erfassende Besteuerung dar. In der gesetzlich-technischen Ausgestaltung fungiert sie als eine jeden Ausgangsumsatz erfassende Besteuerung mit einem korrespondierenden Vorsteuerabzug aus der Eingangsleistung. Und genau hier liegt in der Praxis das Problem. Während die Umsatzsteuer auf den Ausgangsumsatz mit Ausführung der Leistung stets anfällt, muss der Unternehmer die Voraussetzungen für den Vorsteuerabzug aus der Eingangsleistung anhand ordnungsgemäßer Rechnungen, die vielfache Formerfordernisse voraussetzen, nachweisen. Die Finanzverwaltung hat ein Prüfungsrecht. Sie kann über die Versagung des Vorsteuerabzugs damit die Wirkung der Umsatzsteuer als eine den Mehrwert – also die Differenz aus Eingangs- und Ausgangspreis – erfassende Besteuerung beeinflussen.

Verdrängung nationaler Regelungen

Gleichzeitig stellt der Vorsteuerabzug die Achilles­ferse des gegenwärtigen Umsatzsteuerrechts dar. Nirgendwo sonst im Steuerrecht gestattet der Staat dem Steuerpflichtigen, durch ein von ihm selbst erstelltes Dokument einen Zahlungsanspruch gegenüber dem Staat zu begründen. Und natürlich werden die sich daraus ergebenden Möglichkeiten missbraucht, die Verwaltung spricht allein für Deutschland von einem Hinter­zie­hungs­potenzial von etwa 20 Milliarden Euro pro Jahr. Die Lösung könnte ein System­wechsel sein, etwa indem der jeweilige Unternehmer als Um­satz­steuer­schuldner und Vorsteuerberechtigter für die eine ausgeführte Leistung fungiert. Er kann dann nicht nur den Vorsteuerabzug geltend machen, sondern muss gleichzeitig die Umsatzsteuer, die für den an ihn ausgeführten Umsatz anfällt, anstelle des leistenden Unternehmers abführen. Im Fachjargon heißt das Umkehrung der Steuerschuld oder Reverse Charge. Deutschland hat diesen Systemwechsel versucht, ist aber – da nur unionsrechtlich möglich – am Ein­stim­mig­keits­prinzip gescheitert. Was bleibt also? An diesem Punkt kommen wir dann zu dem zweiten großen Missverständnis. Die nationale Umsatzsteuer ist mittlerweile fest eingebettet in ein europäisches Regelwerk, ausgelegt und auf deutsche Sachverhalte angewendet durch den Gerichtshof der Europäischen Union (EuGH). Immer dann, wenn ein nationales Gericht Zweifel an der Unions­kom­pa­ti­bi­lität einer nationalen Norm hat, wird der EuGH gefragt – und Deutschland fragt intensiv und oft. Die Antworten gefallen uns dabei nicht immer, führen aber in letzter Konsequenz zur Verdrängung der nationalen Regelungen durch das Unionsrecht in der Interpretation des EuGH. Um es drastischer auszudrücken: Dem EuGH fällt damit die Kompetenz zu, ein vom deutschen Gesetzgeber, dem Bundestag, verabschiedetes Gesetz, für unanwendbar zu erklären. Im Bereich der Umsatzsteuer entwickelt sich so zunehmend ein Parallelrecht, das nur noch den Steuerexperten und auch diesen nicht immer eingängig ist.

Mit Weiterentwicklung zum Erfolg

Eine Steuer, die 100 Jahre alt wird, hat sich entwickelt, manchmal zu ihrem Vorteil wie durch die Systemumstellung im Jahre 1968 von der Bruttophasensteuer – jeder Umsatz wurde erneut mit Umsatzsteuer belastet, ohne den Vorumsatz zu entlasten – hin zu einer Nettoumsatzsteuer mit Vorsteuerabzug. Gerade im Bereich der Steuersatzermäßigung – sieben Prozent Steuersatz statt 19 Prozent – haben die letzten 100 Jahre aber ihre Spuren hinterlassen. Mittlerweile ist ein gängiges System bei den Ermäßigungstatbeständen nicht mehr erkennbar. Anders formuliert: Die An­wen­dungs­tat­be­stände sind rein willkürlich und allein von Partikularinteressen geprägt. Wie anders ist zu erklären, dass die Lieferung von Hundefutter steuer­satz­ermäßigt ist, Babynahrung dagegen nicht, wobei es sich beim Hundefutter allerdings nicht um getrocknete Schweineohren handeln darf. Deren Lieferungen unterliegen wiederum dem Regelsteuersatz. Die Lösung wäre eine grundsätzliche Revision aller Steuersatzermäßigungstatbestände. Das scheint aber politisch nicht opportun. Man braucht sich nur in Erinnerung zu rufen, was passieren würde, wenn beispielsweise die Abschaffung der Steuersatzermäßigung für Hundefutter und Schnittblumen angedacht würde. Kaum würde eine solche Maßnahme ernsthaft diskutiert, würde die große deutsche Tageszeitung mit den vier Großbuchstaben das Schicksal der achtzigjährigen Oma, die jeden Tag mit ihrem einzig verbliebenen Freund, dem Dackel, und frischen Schnittblumen das Grab ihres viel zu früh verstorbenen Mannes aufsucht, bejammern. Sie könnte sich nämlich das Hundefutter für ihren Dackel nicht mehr leisten und wegen der jetzt unerschwinglichen Schnitt­blumen das Grab ihres Mannes nicht mehr täglich verschönen und somit ihren Schmerz lindern. Wer wollte dies ernsthaft?
Damit stellt sich die Frage, ob der Umsatzsteuer in Deutschland aufgrund ihrer nunmehr 100-jährigen Existenz ein Erfolg beschieden ist. Die Antwort hängt davon ab, wie Erfolg definiert wird. Hält man es mit Winston Churchill, dann ist Erfolg die Fähigkeit, von einem Misserfolg zum nächsten zu gehen, ohne die Begeisterung zu verlieren. Gemessen daran ist die Umsatzsteuer ohne jeden Zweifel ein Erfolg. Die Liste ihrer Misserfolge spricht für sich, gleichzeitig aber auch die Begeisterung, mit der immer wieder versucht wird, diese Steuer zu reformieren. Der letzte Versuch ist gerade einmal neun Monate alt. Die Europäische Kommission hat am 4. Oktober 2017 ein Modell vorgestellt, wie im grenzüberschreitenden Warenverkehr zukünftig die Umsatzsteuer gehandhabt werden soll. Es bleibt der Umsatz­steuer zu wünschen, dass sie sich weiterentwickelt, Misserfolge einkalkuliert. Dann steht dem 200. Geburtstag nichts im Wege. Nochmals herzlichen Glückwunsch!

Fotos: HAKINMHAN, Michael Burrell, Caspar Benson / Getty Images

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