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Maßnahmen gegen Steuerkniffe

Internationale Besteuerung

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Die Über­legungen von Prof. Dr. Lorenz Jarass im DATEV magazin 01/2014 sind bemerkens­wert. Der Autor hat Schwach­stellen im gegen­wärtigen System aufge­deckt. Dabei werden auch Politik­konzepte vermittelt. Was sind die Kern­aussagen und was ist davon zu halten?

Bei seinen Überlegungen zu einem gerechteren System der internationalen Besteuerung konzentriert sich Prof. Dr. Lorenz Jarass in seinem Beitrag „Die Rechnung, bitte!“ im DATEV magazin 01/2014 auf eine Gegenüberstellung von Lohneinkommen und Kapitalentgelte. Im Vergleich zu den Lohneinkommen blieben erhebliche Teile der Kapitalentgelte in Deutschland weitgehend unbesteuert. Dem Kapitalentgelt (Jarass meint wohl öko­no­mischen Gewinn oder den EBIT) müssten die Schuldzinsen und Lizenzgebühren zugeschlagen und versteuert werden. Dann könnten solche Beträge nicht mehr in Steueroasen abfließen. Aufwendungen dürften in Deutschland nicht mehr steuerlich geltend gemacht werden, soweit das dafür erzielbare Einkommen hier nicht steuerpflichtig sei. Insoweit dürften Aufwendungen für den Abbau von Anlagen und für die Verlagerung von Arbeitsplätzen, die dann in andere Staaten verlegt würden, hier nicht mehr abzugsfähig sein.
Auch sei zwingend erforderlich, die gewaltigen Verlustvorträge (angeblich 600 Milliarden Euro) zeitlich zu begrenzen. Wertsteigerungen von Betriebsvermögen blieben in Deutschland überwiegend dauerhaft unbesteuert. Weil Wertsteigerungen nur bei Verkauf infolge des Realisationsprinzips besteuert würden, Verluste jedoch infolge des Vorsichtsprinzips sofort steuerlich wirksam würden, müsse dies geändert werden. Auch hierzu wird auf den öko­no­mischen Gewinn als Maßstab verwiesen.
Insgesamt handelt es sich um interessante Überlegungen. Offen bleiben die Inhalte einiger verwendeter Termini wie Kapitalentgelt, ökonomischer Gewinn, aggressive Steuervermeidung. Prof. Dr. Jarass betont, dass die vorgeschlagenen Maßnahmen noch näher ausgearbeitet werden müssten. Dennoch sei es erlaubt, vorab dazu Stellung zu nehmen.

Funktionen der Besteuerung

Steuern haben fiskalische und Lenkungsfunktionen. Erhoben werden sie nach politischen Kriterien, die mit Gesetzen, Urteilen und Verwaltungsanweisungen umgesetzt werden. Politisch liegen den Entscheidungen aber Leitlinien wie Gerechtigkeit, Leistungsfähigkeit und Ein­kommens­­ver­teilung zugrunde. Dieses System ist demo­kratisch durch Wahlen über die Jahre bestätigt. Abrupte Än­de­rungen negiert der Bürger bei nächster Wahl­ge­legen­heit. Als Konsument weicht der Bürger einer zu­nehmenden Belastung aus (beispiels­weise rück­läufiges Tabak­steuer­auf­kommen 2013). Auch Unter­nehmen verhalten sich sensibel: Sie kalku­lieren genau und vergleichen mögliche Standorte. Das hoheitliche Steuersystem wird im Unternehmen betriebswirtschaftlich durch eine Steuerstrategie ergänzt. Unternehmen haben eine Aufgabe: Die langfristige Überlebensfähigkeit bei voller Liquidität ist zu gewährleisten. Investitionen müssen sein und auch Gewinne, aus denen erfolgreich gewirtschaftet werden kann.

Taxopoly bzw. Aggressive Tax Planning (ATP)

Falls sich normative Tatbe­stände zum Missbrauch eignen würden, müsste eine Analyse dies verifizieren.

Seit der Aktions­plan der EU-Kommission in 2012 vorgelegt wurde, folgten das Papier der OECD mit der BEPS-Studie im Februar 2013 und der OECD-Aktions­­plan zur Bekämpfung von Steuer­­miss­­brauch im Juli 2013. Alles sind Reaktionen auf em­pfundene Globali­­sierung, Digitali­­sierung der Wirt­­schafts­prozesse sowie den technischen Fort­schritt bei weltweit ge­stiegenem Austausch von Gütern und Dienst­­leistungen. Eilfertig werden publizis­tisch Anglizismen übersetzt und man jagt mit „aggres­siver Steuer­planung“ ein Phantom, das sich freilich gut anhört. Vermeintlich geht es um Steuer­gestaltung. Diese kann legal sein. Fraglich ist doch nur, ab wann sie möglicherweise verwerflich wird. Zumindest ist die Rechtslage insoweit unklar, weil ja auch bekannter­maßen unser Steuerrecht nicht rechts­form­neutral ist. Falls sich normative Tatbestände zum Missbrauch eignen würden, müsste eine Analyse dies verifizieren. Denn nur dann könnten Gegenmaßnahmen getroffen werden, um verwerfliche Gestaltungen auszuschalten, die möglicherweise sogar zur Illegalität führen. Für Reparaturen wären dann primär die Verursacher zuständig, Finanzverwaltung mit Gesetzgeber. Andererseits sind reaktive Tatsachen zu erkennen: Wird ein Tatbestand geändert, gebiert jede neue Regelung unmittelbar der Komplexität wegen neue Ausweichmöglichkeiten, weil bei der Normsetzung kaum die vollständige Tragweite übersehen werden kann. Wirtschaftsprozesse sind mobil, Steuer­tat­bestände stabil.

Steuerwirkungen

Dank der letzten Wahlprogramme waren viele neue, mitunter auch innovative oder gar aggressive Steuervorschläge bekannt geworden. Der Wähler hat die Entscheidung getroffen. Er hat sogar die Konzepte derjenigen Parteien abgestraft, deren Kernkompetenz ehedem auf anderem Gebiete lag. Allerdings, wenn nach der Steuerwirkung gefragt wird, kommen erstaunliche Ergebnisse zutage. Denn eine Erhöhung bei einer Steuerart verursacht bei einer anderen Steuer eine Minderung oder sie wird überwälzt (Inzidenz). Konsum, Produktion oder Dienstleistung reagieren diffus.
Indes ist auch die demografische Entwicklung noch nicht aufgearbeitet, etwa inwieweit die zunehmende Überalterung der Bevölkerung oder deren Migrationshintergrund das Steueraufkommen und seine Verteilung beeinflussen.

Maßnahmen gegen Steuerkniffe

Jedenfalls für gene­rationen­über­greifend tätige Unter­nehmen hat eine, den dynamisch ver­laufenden Rahmen­be­dingungen nicht adä­quate Besteuerung, un­mit­telbar auch Wett­­bewerbs­­be­­schrän­kungen am Standort Deutschland zur Folge. So können bei­spiels­weise kommunale Hebe­satz­­ver­änderungen zum Personal­abbau führen, weil Lohn­summen redu­ziert werden sollen (ZEW DiscPaper 13-039). Aus­län­dische Presse­stimmen würdigen dies mit der Fest­stellung, „ange­sichts von Verlauf und Lage der deutschen Wirt­schaft und dem haus­halts­­poli­­tischen Sparzwang wären neue Steuern ein Unding“ (NZZ 21.08.13).
 

Steuerwirklichkeit in Deutschland

International kann man den Steuerwettbewerb nachvollziehen. So hat Deutschland ab der Jahrtausendwende bis 2013 etwa den statistischen Abstand zu Industrieländern verringert. Nach der Weltbankstudie liegt Deutschland in der Total Tax Rate noch immer auf Platz 130 von 186 beurteilten Staaten (StuW12,96). Einer anderen Statistik nach fiel Deutschland im Jahr 2012 vom 72. auf den 89. Rang ab. Das ist die Realität, weil die Staaten untereinander im Wettbewerb stehen. Regierungen verhalten sich wie Unternehmen im Markt mit Angebot und Nachfrage. Und die Nutzung solch angebotener Steuerarbitrage durch Unternehmen ist legitim und nicht verwerflich. Ganz im Gegenteil, wenn wirtschaftliche Gegebenheiten dies ermöglichen, müssen die Organe der Sorgfaltspflicht wegen handeln, um nicht etwa mit einem Untreuevorbehalt konfrontiert zu werden. So haben die Steuerkniffe von Apple und Google den Effekt, dass außerhalb der USA wenige Steuern bezahlt werden, weil beispielsweise der gesamte Aus­lands­gewinn in Irland ange­fallen ist. Deshalb setzt sich der Nieder­gang Frank­reichs infolge dortiger Steuer­be­lastungen fort. Nach Eurostat trägt dort das verarbeitende Gewerbe nur noch zehn Prozent zur Bruttowertschöpfung bei, in Italien sind dies immerhin 16 Prozent und in Deutschland sogar 23 Prozent. Im Klartext heißt dies: Die Besteuerung hat die Produktion vertrieben … Einem berühmten Franzosen (Jean Fourastié, Drei-Sektoren-Theorie) nach, hätte sich stattdessen der Dienstleistungssektor im Einklang erweitern müssen. Doch auch der ist geschrumpft. Falsch verstandene Verteilungspolitik wirkt sich nur kurzfristig zugunsten der Menschen aus, langfristig führt sie zum Desaster. In diesem Zusammenhang ist es erfreulich, wenn beispielsweise Polen als neues Investorenparadies gerühmt wird oder wenn in China mit „repatriation strategies – how can a SME get their profits out of China?“ geworben wird. Also damit, wie dort erzielte satte Gewinne zurückgeholt werden können.

Steueroasen

Dramatisiert wird die zunehmende Verlagerung von unter­nehme­rischen Basis­elementen in sogenannte Steuer­oasen.

Dramatisiert wird die zu­nehmende Ver­lagerung von unter­nehme­rischen Basis­elementen in sogenannte Steueroasen. Neben dem niedrig gehaltenen Steuer­niveau haben Oasen keine besonderen wirt­schaft­lichen Vorteile. Zur Lösung dieses vorrangig politischen Problems bedarf es eines inter­nationalen Konsenses. Es sind jene Staaten einzubinden, die außerhalb wirt­schaftlicher Umstände ihre Besteue­rungen regeln. Auch innerhalb der EU sind Staaten mit speziellen Privilegien für Steuer­ge­stal­tungen zu finden (Niederlande für Lizenzen, Irland für Dividenden usw.). Allerdings fehlt noch ein rechtlicher Ansatz. Weder das nationale Recht noch das Gemeinschaftsrecht oder gar das Welthandelsrecht (nur Zölle) und Völkerrecht helfen hier weiter. Nicht einmal das scharfe Beihilfeverbot der EU kann auf solche Transfers einwirken. Deutschland reagiert in diesem allgemeinen Spannungsfeld sehr aktiv. Es hat gesetzlich die Zinsschranke und jüngst auch die Entstrickungsbesteuerung (Gewinnabgrenzung zwischen Stammhaus und Betriebsstätte) eingeführt. Die Finanzverwaltung agiert mit akribischer Überwachung auch der mittelständischen Unternehmen bei Ver­rechnungs­preisen und Funk­tions­ver­lagerungen. Indes gebührt der baye­rischen Ver­waltung hohe Aner­kennung, weil sie durch das ein­ge­richtete „inter­nationale Steuer­zentrum“ die Effizienz multi­nationaler Betriebs­prüfungen im Ein­vernehmen mit den Dritt­staaten gemeinsam ko­or­di­nieren will. Das dürfte sich als besonders wertvoll bei grenz­über­schreitenden Akti­v­itäten mittel­ständischer Unter­nehmen erweisen, um die ehedem in­trans­parenten Strukturen zumindest greifbar und gegenseitig abstimmbar zu machen.

Vernetzungen der Steuerverwaltungen

Automatischer Datenaustausch zwischen den Finanzverwaltungen erfolgt zusehends intensiver. Vor fast einem Jahrzehnt haben 25 EU-Staaten beschlossen, Informationen über Kapital­anlagen untereinander auszutauschen. Die EU verabschiedete die Zinsrichtlinie. Freilich, die Falldaten der gut 400 Millionen Steuerpflichtigen bedürfen einer Automatisierung. Die Verwaltungen hinken bei der Übermittlung samt den Auswertungen in den Finanzämtern hinterher. Nachdem nun auch Luxemburg und Österreich wohl ab 2014 mitmachen, erweitert sich nochmals der Datenfluss. Die Optimierung wird dann erfolgen, wenn die Kernstaaten (Deutschland, Italien, Spanien, Frankreich und Großbritannien) zudem alles gegenseitig melden, was als Kapital­einkunft generiert wird, aber von der Zinsrichtlinie noch nicht erfasst ist. Der Flaschenhals aller IT-Bearbeitungen scheint beim Bundeszentralamt für Steuern zu liegen. Deshalb haben auch die Aufkäufe von Daten­trägern mit Bankdaten große Resonanz bewirkt und relativ schnell zu Erträgen geführt. Langwieriger ist die Verwertung aus den Datenpools der angeschlossenen Steuer­verwaltungen. Denn die neue EU-Richtlinie über die Zusammenarbeit der Steuer­­ver­waltungs­­behörden verlangt obendrein auch solche Daten­lieferungen von Vergütungen für un­selb­ständige Arbeit, Auf­sichtsrats- oder Ver­waltungs­rats­vergütungen, Lebens­ver­sicherungs­produkten, Ruhe­ge­hältern, Eigentum von un­beweg­lichem Ver­mögen samt Erträgen daraus. Insoweit ist freilich noch nicht terminvbestimmt, wann schluss­endlich die Engländer und die Amerikaner ihre Daten über Trusts, Stiftungen und Treu­hand­ein­richtungen erfassen und melden. Steuer­hinter­ziehung wird jedenfalls zukünftig erschwert, das Risiko der Entdeckung steigt auf gut 100 Prozent. Allenfalls die IT-Kapazitäten bei den Finanzverwaltungen verzögern noch die unverzügliche und vollständige Umsetzung der geplanten Vernetzung.
Sehr einfach angelegte Projekte scheinen erfolgreicher zu sein als groß angelegte System­umbrüche oder als auf politische Einigungsprozesse der Industriestaaten zu warten. Überschaubare Bereiche zu reformieren erscheint zielführender.

Fazit

Der große Wurf einer harmonisierten einheitlichen Bemessungs­grundlage für Unter­nehmens­erträge mit Formeln zur Aufteilung für die betroffenen Staaten wird eine Vision bleiben. Betriebs­prüfungen, Qualifikations­konflikte oder der Betriebs­stätten­begriff, das sind Teillösungen oder auch Pflastersteine auf den Pfaden nach Utopia.

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